美国“画”下这张“大饼”后，为何一拖再拖？

4月底，美国政府再次声称将在不久的将来启动《印太经济框架》（Indo-Pacific Economic Framework， IPEF），最近几周，主导该框架的美国商务部和美国贸易代表处官员频繁在与印太国家的同行们进行商讨。

事实上，自拜登去年10月底在东亚峰会上提出该框架设想以来，其正式启动时间已经一拖再拖——从原计划的2022年初拖至年中。

由此可见，一方面，美国内部对该框架的思路仍在调整过程中；另一方面，美国与印太国家的协商进程，似乎比预料中更为艰难。

时隔多年，美国试图再次主导印太区域经济一体化进程、重塑该地区的经济合作架构，并非那么一帆风顺。

那么，今后难在哪里？

文 |柯静上海社会科学院国际问题研究所副研究员

编辑 | 李雪瞭望智库

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奥巴马时期，美国试图主导区域经济一体化进程、构建新一代全球贸易与投资规则的重要经济战略，即“3T”战略，《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）、《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》（Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership，TTIP）、《国际服务贸易协定》（Trade in Service Agreement,，TISA）。

2022年4月21日，美国华盛顿特区，白宫外景。

接下来的特朗普政府将美国经济实力的相对衰落和制造业大量外流归咎于民主党执政时期所奉行的全球主义经济政策，特别是克林顿时期推动签署的自贸协定和让中国加入世贸组织的决定。因此，他执政首日便宣布退出TPP，在接下来的四年中，大型自贸协定谈判在美国国内政治层面成为了“有毒议题”，TTIP和中美BIT谈判也都进入了停滞状态，迄今未现重启契机。

【注：《中美双边投资协定》（Bilateral Investment Treaty， BIT）。】

出于对特朗普系列贸易保护主义做法给世界经济带来高度不确定性的担忧，美国退出TPP后，日本成为确保该协定存续的关键角色，2018年12月30日，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）正式生效。

与此同时，2020年11月15日，亚洲地区另一个超大型的自贸协定，《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）签署，一跃成为世界上最大的自贸区，是巩固亚太区域一体化进程的重要成果。

CPTPP的生效，在美国国内引发贸易政策何去何从、是否应该放弃主导亚太区域经贸规则制定权的游移不定；RCEP的生效，则引发了美国“已被亚太区域一体化甩在身后”的极大焦虑。更让美国担忧的是，RCEP模糊了美国与中国脱钩的战略意图，并且，更早从疫情中恢复经济使中国进一步巩固了自身在亚洲区域产业链中的主导地位。

根据经济学家彼得·佩特里（Peter Petri）和迈克尔·普拉默（Michael Plummer）的预测，生效后的RCEP的贸易收益十分可观，到2030年时将为世界经济增益1860亿美元，其中最大的受益者将是中国（850亿美元），其他依次为日本（480亿美元）、韩国（230亿美元）和东盟国家（170亿美元）。

布鲁金斯学会东亚政策研究中心主任玛利亚·索利斯(Mireya Solís)忧心忡忡地提出，RCEP作为东盟外交的重大成就，帮助中国不必放弃产业政策这一关键杠杆就能够获得加入RCEP的经济和地缘政治利益。

拜登上任后，美国商界、智库频繁发声：其他国家正在积极谈判贸易协定，构建区域经贸规则和市场准入条件，美国不该对此坐视不管，敦促拜登政府尽快制定贸易政策，重返并主导充满活力的亚太地区经济一体化进程。

美国商会亚洲高级副总裁弗里曼(Charles Freeman)称，“从多方面来看，退出TPP是上届政府犯下的重大战略失误（enormous strategic blunder）”。然而，鉴于贸易和TPP议题已在美国成为“有毒议题”，这届民主党政府能否重返TPP，尚难以确定。

2021年7月，曾有知情人士透露，白宫正在讨论起草一个涵盖印太经济体的数字贸易协定，为数据使用、贸易便利化等数字经济议题制定标准，覆盖范围或将包括澳大利亚、加拿大、智利、日本、马来西亚、新西兰和新加坡等国家，以帮助美国在缺席CPTPP的情况下重返亚洲。

同年10月底，拜登在东亚峰会上正式提出《印太经济框架》设想。不过，关于该框架的形式、内容和功能，迄今尚不清晰，只有主要内容“四大支柱”已大致明确：

（1）公平和有韧性的贸易，包括劳动、环境和气候、数字经济、农业、透明度和良好的监管措施、竞争政策和贸易便利化这七大主题；

（2）供应链韧性；

（3）基础设施、清洁能源和脱碳；

（4）税收和反腐败。

其中，贸易支柱将由美国贸易代表办公室负责，其他三大支柱将由美国商务部负责。根据目前的规划，拜登政府将在近期正式启动框架，与印太地区的国家围绕着框架正式展开谈判。

装满集装箱的货船通过纽约港。

更确切地说，拜登政府还在根据其与潜在合作伙伴的协商进展，以及与商界、工会等利益群体的沟通情况，乃至与国会议员的讨论，持续对框架进行调整，以期能更好地实现美国在该地区的战略利益。

美国在这一地区具有不可忽视的利益。亚太/印太地区人口、经济产出和贸易额约占世界的一半，美国与亚太地区进出口的年贸易额已达1.75万亿美元，其前15大出口市场中有7个均位于亚太地区，对该地区的出口更是为美国创造了300多万个本土就业岗位。正如美国副国务卿费尔南德斯在解释这一框架目的时所言，在美国看来，没有比印太地区更加重要的经济伙伴。积极参与亚太/印太地区的经济事务显然具有紧迫性。

更加重要的是该地区经贸规则制定权之争。美国并不视此为简单的投资、贸易问题，而是致力于形成更广泛、更深入的经济关系。拜登政府屡次强调，美国将按照共同价值观，与其盟友共商共同战略。

在美国战略界看来，若要该框架能够真正推进美国在印太地区的经济和战略利益，且能被盟友和伙伴视为美国对该地区的持久承诺，它必须经过精心设计和管理。美国战略与国际研究中心（CSIS）与印太地区十几个国家驻美大使馆代表的访谈结果显示，这些潜在的合作伙伴认为，该框架成败的关键，在很大程度上取决于它能否吸引到更多的东南亚、南亚和太平洋地区的发展中国家踊跃加入。

自贸协定是否有利于美国经济和美国人民？目前，美国国内仍然缺乏共识。为了绕开复杂且艰难的国会立法程序，该框架从设计之初就已明确：它并非传统的自由贸易协定——不包含关税减免的市场准入议题，没有具约束力的贸易自由化安排。

关于这一点，2022年1月12日，美国贸易代表戴琪称《印太经济框架》的设想与美欧贸易和技术委员会（U.S.-EU Trade & Technology Council，TTC）在目标上存在相似之处，即旨在建立一种以问题为导向、志同道合的合作网络，注重针对关切问题建立相应的贸易关系。拜登政府期望在18个月内（2023年11月美国主办亚太经合组织（APEC）领导人非正式会议之前）完成相关谈判。

从该框架谈判形式来看，各国可以自主决定加入四大支柱中的哪些支柱。只要加入其一，就会成为《印太经济框架》的成员。拜登政府试图以这种方式来展示框架的灵活性和包容性。

然而，如果真的完全任凭各国自由选择加入某项目或者议题，美国就没有可能实现其雄心勃勃的目标。因此，拜登政府明确表示，若选择加入某一支柱，就必须接受该支柱中的所有内容，旨在通过这样一种带有强制性的方式，来实现框架的整体目标，主导制定印太地区的经济一体化规则。以贸易支柱为例，一旦加入，成员就必须遵循所有七大议题的规则标准。

从拜登政府官员这几个月以来接触印太国家同行的情况来看，美国有意纳入的合作伙伴目前较为确定的是日本、韩国、澳大利亚、新西兰、新加坡、印度尼西亚、越南、马来西亚，泰国和菲律宾也有可能加入。

吸纳印度加入，显然十分契合该框架目的和制衡中国的战略利益。然而，印度似乎另有打算。CSIS与印度驻美大使馆官员交流得知，印度正在研究参与该框架的利益，且更加倾向于与美国通过双边经济论坛或者四方安全对话机制等安排。

布鲁金斯学会的约书亚·梅尔策（Joshua P. Meltzer）认为，自俄乌冲突发生以来，印度迄今仍未支持西方对俄罗斯的制裁，反而更加频繁地购买俄罗斯的原油和煤炭。在美国看来，不仅失望，同时也担心印度作为其战略伙伴的可靠性。因此，印度是否会成为首批加入《印太经济框架》的成员，仍然存在很大的不确定性。

另外，3月底，美国国会200多位跨党派议员联名致函贸易代表戴琪和商务部长雷蒙多，称应将中国台湾地区纳入框架，理由是它不仅是重要的贸易伙伴，还在协助美国降低供应链对中国大陆的依赖和推动供应链多元化的过程中扮演了关键角色，尤其在半导体领域。然而，截至目前，美国政府表现得十分谨慎，尚未作出是否将中国台湾地区纳入框架的最终决定。

当前，在经济或商业领域，地缘竞争思维正在模糊各国追求其贸易和经济利益与地缘战略优先事项之间的界限。除美国外，印太地区国家也在积极推动该框架的启动，以期实现更高水平的贸易和投资自由化与更加安全的供应链。

框架启动的时间一再推迟，推进该框架的难度可想而知。

其一，缺乏具有约束力的贸易自由化安排，使框架的吸引力大幅降低。

3月底，在参议院关于拜登政府贸易政策议程的听证会上，戴琪再次面对质疑。部分议员认为，该框架可能是积极参与亚洲事务的第一步，但它并不能取代全面的自由贸易协定。一方面，如果没有国会的批准，该框架的雄心和持久性将远远不如传统的自贸协定；另一方面，缺乏减免关税的市场准入议题，将难以吸引印太地区的国家在经济上加强与美国的联系。

这些议员尤其质疑戴琪“自贸协定已属过去时代产物”的论断，他们认为在世界其他国家看来，它无疑仍是21世纪的工具。3月底出访美国的新加坡总理李显龙也坦言，虽然他赞同《印太经济框架》作为美国改善其在该地区经济关系的一种方式，但他仍然对拜登政府不会重返CPTPP的决定深感遗憾，提出美国应该以扩大市场准入、促进贸易自由化的举措来发展与印太国家之间的关系。

对此，戴琪坚称需要抵制使美国产业流向其他地区的力量，利用贸易来提高世界各地的标准，使其向美国看齐。

此想法显然无法打消印太国家的顾虑。在这些国家看来，美国除了空头支票之外，缺乏吸引力的激励措施。一位来自东南亚主要发展中国家的大使馆代表不无失望地表示，“对于国内选民来说，我们需要‘弹药’来说服利益相关者，为什么我们的国家想要支持这个项目。而现在，这个‘弹药’还不存在。”

要加入框架，部分印太国家需要通过立法批准程序，而拜登政府的承诺，似乎不足以吸引这些国家的执政者。

其二，迄今尚未明确的形式与功能，将给该框架的谈判进展带来阴影。

拜登政府对该框架的设想似乎显得过于乐观。从提出该框架设想已过去了半年，但有关该框架的信息仍然乏善可陈，甚至连具体哪些国家将加入谈判、谈判将遵循怎样的形式、是怎样的时间规划，都只有一个大概的预期。

实际上，一些印太国家大使馆官员表示对该框架的细节所知甚少，对即将展开的谈判流程也不甚明了——无法确定框架能为自己带来多少利益、需要付出多大的代价、需要体现出多大程度的反华倾向，这将会使他们陷入“要么接受，要么放弃”的尴尬境地。

那些与中国经济关系密切的印太国家，始终担心该框架最终将沦为旨在对抗中国的政治和经济联盟。在这种情形下“选边站”，无疑会让它们付出不愿承受的代价。

此外，该框架的组织架构也让部分印太国家忧心忡忡。目前已知的四大支柱将分别由商务部和美国贸易代表办公室领导，随着框架内容的进一步明确，美国国务院、财政部、农业部等一些部门将陆续参与其中。更多部门的加入或将导致后续的协商过程更加复杂，谈判进展难以预期。

另外，印太国家各不相同的利益诉求，将影响该框架所能实现的目标。

以供应链支柱为例，2022年1月20日，戴琪在世界经济论坛视频会议上发表讲话，称“疫情期间所暴露出来的供应链的脆弱性要求采取大胆和创造性的行动，重塑全球贸易方式，建立更具韧性、可持续的供应链体系，而非仅仅注重效率”。换言之，美国倡导在未来的贸易世界形成新的基本规则、管理原则和新的国际互动方式，呼吁市场主体在“效率和安全”的权衡中，从效率驱动转向重视安全，促进全球产业链本土化、分散化和区域化。

确切地说，疫情发生以来，这种贸易互动方式已经逐渐融入美国的对外经济政策，并成为拜登政府贸易政策的主导性思路，甚至在白宫针对供应链韧性所发布的报告中还创造出一个新的英语词汇，“friend-shoring”，是指在可靠的政治盟友国家建立供应链。拜登政府正在试图将这个思路纳入到《印太经济框架》之中。

印太国家对加强供应链的韧性很有兴趣，毕竟这意味着拥有更多吸引外商投资的机会，有助于加强其国内的制造业、提高该地区人民的就业。一些印太国家还希望趁此机会降低对中国的经济依赖性。但是，这也意味着它们必须接受美国的严苛条件，比如，美国必然会在其中附加严格的出口管制和投资安全审查条件，以防止将关键技术流入中国的可能性。这些国家的企业或将被迫减少同中国企业的合作，将会带来多大的经济损失，将取决于拜登政府愿意给出的条件。

天下没有免费的午餐，美国潜在的合作伙伴心知肚明，必然会根据对自身利益的认知作出其认为最为合适的决定。

再说贸易支柱，缺失市场准入议题使得该支柱的吸引力已然大幅下降，虽然对新加坡、新西兰、澳大利亚、日本、韩国而言，该支柱下的数字经济议题仍然具有强大的吸引力——期待在印太地区形成更加开放且具有互操作性的数字大市场。

更重要的是，框架关于数据使用、隐私权、知识产权，乃至新兴的人工智能等技术标准，将有机会成为未来数字经济的运行规则。然而，美国所必然要求的禁止数据本地化、跨境数据自由流动等要求，与一些印太国家的现行政策是相悖的。加入该框架的贸易支柱，意味着需要在国内修改相关立法，以免在实施承诺的过程中造成难以协调的冲突。即便当前选择加入，后期也未必能够完全遵循承诺。

此外，贸易支柱中的环境、劳工的高标准，显然超出了部分印太地区发展中国家的承受能力。即便选择接受，也是希望得到发达国家的资金和技术援助，帮助它们度过艰难的转型时光。

简单来说，在印太国家谨慎地衡量自身的付出和所得之际，拜登政府究竟能够展示多大的诚意、能够以怎样的方式确保该框架的持久性，将在很大程度上决定了该框架究竟可以产生多大的吸引力。拜登政府只能继续考虑在不触动国内民意发生激烈反弹的前提下，还可以给出怎样的“诱饵”。当然，中期选举即将到来，留给他考虑的时间并不太多。