一个“活”的协定，中国申请加入，美国试图“架空”！

进入2022年，全球经贸领域的第一个重磅事件便是《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）于1月1日正式生效，这一协定有望取消15个成员国超90%的贸易关税。经济学家认为，这将给亚太地区的贸易带来诸多益处。

近两年来，亚太地区新出现了八个数字经济贸易协定或包含数字经济贸易内容的自由贸易协定，即RCEP和《日英全面经济伙伴关系协定》《新加坡－澳大利亚数字经济协定》《数字经济伙伴关系协定》《美日数字贸易协定》《美国-墨西哥-加拿大贸易协定》《日欧经济伙伴关系协定》《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》。

其中，《数字经济伙伴关系协定》（Digital Economy Partnership Agreement，简称DEPA）于2020年6月由智利、新西兰和新加坡签订，是世界首创的“纯数字”、模块式、非约束性贸易协议。2021年11月1日，中国商务部部长王文涛致信新西兰贸易与出口增长部长奥康纳，正式申请加入DEPA。这也是继9月16日申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）之后，中国在数字贸易规则领域的又一“入群”举措，引起国内外的广泛关注。

中国的申请能获得通过吗？DEPA倡议国与中美之间的动态关系将如何影响中国加入DEPA？DEPA又将为数字贸易话语权的大国博弈提供哪些新的可能？

文| 杨泽瑞 中国太平洋经济合作全国委员会研究室主任

编辑 | 蒲海燕 瞭望智库

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DEPA是智利、新西兰和新加坡三国于2020年6月12日签署、2021年1月1日正式生效的数字经济贸易协定，是世界上第一个线上签署的重要国际条约。

它由十六个主题模块构成，包括初步规定和一般定义、商业和贸易便利化、数字产品及相关问题的处理、数据问题、更广泛的信任环境、商业和消费者信任、数字身份、新兴趋势和技术、创新和数字经济、中小企业合作、数字包容性、联合委员会和联络点、透明度、争端解决、例外和最后条款。

DEPA有些条款是三个签署国早前的协定中已有的内容，有些则是专门针对数字经济的新内容。

【注：数字经济，是指以数字技术和计算技术为核心和基础的经济活动，包括所有由网络和其他数字通信技术支持的商业、经济、社会、文化等等。】

在国际数字经济、数字贸易协定蓬勃兴起的当下，DEPA有三方面重要意义：

一是规则的全面性与前瞻性。

DEPA涵盖了支持数字经济和数字贸易方方面面的内容。跟传统贸易协议中的电子商务章节或WTO电子商务谈判中的内容相比，DEPA的内容更有雄心，包括数字包容性、支持工商界的无纸贸易、加强网络安全、保护数字身份、加强金融科技合作等等。DEPA也有章节专门应对社会关注的问题，比如，个人信息的隐私、消费者保护、数据管理、透明和开放等问题。

即使与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（TPP/CPTPP）（号称“高标准、21世纪的自贸协定”）中的“电子商务”一章相比，DEPA的内容也更全面、规定更细致，是TPP/CPTPP协议中数字经济条款的升级换代，反映了在数字经济快速发展的当下，国际数字贸易规则的与时俱进。DEPA跟《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）中的“电子商务”章节更是不可同日而语。

二是成员的开放性与灵活性。

DEPA对其他经济体开放，只要达到要求，就可以申请加入。早在DEPA签署前后，就有一些国家表示加入的意向，包括韩国、马来西亚、加拿大等，未来可能会有更多国家申请加入。

DEPA为成员提供了一定的灵活性——参与方不需要同意协定的全部内容，可根据自身数字经济发展现状和需要选择其中几个合适的模块进行缔约加入协议，不必为满足所有要求而为难。

三是对传统贸易协定的替代性。

在数字化时代，数字成为经济活动的主要内容，几乎所有的经济活动都要数字化了。DEPA又是一个“活”的文件，可以随着贸易政策和电子商务样式的发展而修改。随着内容越来越丰富，DEPA对传统自由贸易协定的替代作用会越来越突出。

在大国一时难以达成协议时，DEPA为其提供了其他舞台，这是关键意义所在。回顾历史，2002年，正是上述三国发起了“亚太自由贸易区”谈判。2005年，文莱加入后，谈判改名为“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”（TPSEP）。2009年，美国加入谈判后，该协议名称又简化为“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），开启了亚太合作中轰轰烈烈的 TPP/CPTPP进程，掀起了亚太合作的大浪。

DEPA的应运而生反映了智利、新西兰、新加坡等小国在数字经济时代不甘心受大国摆布、积极制定数字经济规则的雄心。在传统经济贸易领域，这些小的经济体是做不到引领规则的。这些抱有相同想法的伙伴国希望通过合作，在数字时代打造新的贸易框架，提供一个可以预期的数字规则。

2021年11月1日，《中华人民共和国个人信息保护法》开始实施。这是世界上第二个针对数据隐私保护的法律，仅次于欧盟2018年5月开始实施的《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，GDPR）。

“个人信息保护”是数字经济贸易协定中的核心内容之一。在这个特殊的日子，中国申请加入DEPA表明了中国政府的决心和底气。

浙江宁波市镇海区一家银行营业网点工作人员指导客户使用人脸识别转账。图｜IC photo

中国加入DEPA的意义可以从三个层面来理解：

一是为中国数字经济的发展，及更广义的中国经济未来打造基础和空间。

跟世界经济中的中、美、欧三大板块一样，全球数字经济也是中、美、欧三家领头。世界前十大数字科技公司基本上被中美两国占据。中、美、欧三极对数字经济的主导权之争，可能会持续相当长时间。从现在的势头看，其他国家难以参与竞争。

Statista网站数据显示，2019年全球数字产业排名中，中国以2.5万亿美元排名第一，美国第二1.9万亿美元，英国第三0.32万亿美元，日本第四0.31万亿美元，德国第五0.25万亿美元，韩国第六0.21万亿美元。

IDC报告显示，2025年全球数据量将增长至175ZB，中国将凭借27.8%的比例占据第一。

中国信息通信研究院发布的数据显示，2020年我国数字经济规模达39.2万亿元，占GDP的38.6%，同比增长9.7%。

中国网络空间研究院发布的《世界互联网报告2021》显示，2020年我国数字经济规模全球排名第二，仅次于美国。

作为全球数一数二的数字经济大国，中国积极推进数字经济的发展，支持和鼓励数字经济与实体经济融合，在数字经济的应用创新、技术研发、电商消费、设施建设等领域十分活跃，已成为全球数字经济发展的重要一环。

申请加入DEPA，体现了中国积极参与国际数字经济领域的合作交流和规则制定，是进一步深化国内改革和扩大对外开放的重要举措，将为中国经济的未来发展打好基础。

二是试图为亚太地区数字经济合作，及更广义的地区经济一体化提供解决方案。

近两年来，亚太地区新出现了八个数字经济贸易协定或包含数字经济贸易内容的自由贸易协定，即RCEP、《日英全面经济伙伴关系协定》、《新加坡－澳大利亚数字经济协定》、DEPA、《美日数字贸易协定》、《美国-墨西哥-加拿大贸易协定》、《日欧经济伙伴关系协定》和CPTPP。

它们有些是内容全面的自由贸易协定，包含电子商务或数字经济贸易章节；有些是“纯数字贸易协定”。这些双边和多边协定试图在数字经济贸易领域设定国际框架，以推动数字经济贸易规则的协调。

无论是格式还是语言，这些协定都与传统的自由贸易协定有诸多相同点。目前来看，新出现的数字经济贸易协定带来了三大思考——

第一个，与传统自由贸易协定的关系问题。

无论是作为传统贸易协定的一部分，还是作为单独的数字经济贸易协定，它们之间的关系都很复杂和微妙。作为传统贸易协定的一部分的话，这些数字经济/电子商务章节对数字经济贸易方面的规定往往不够充分，很多内容过于宽泛；而作为单独的数字经济贸易协定的话，又与传统贸易协定内容有很多重复的地方，很多时候会产生新的矛盾和纷争。

将来，在国际经济贸易协定中，如何处理数字经济贸易问题，可能有三种前景：一是以传统的自由贸易协定包含更详细的数字经济贸易方面的内容；二是以新的数字经济贸易协定为蓝本，将传统的自由贸易协定内容纳入其中；三是传统的自由贸易协定与数字经济贸易协定平行存在，各司其职。

第二个，是概念、规则的复杂化问题。

“数字经济”是近几年才普遍使用起来的概念，以前用的是“新经济、互联网经济、电子商务”等等。由于数字经济、数字贸易的出现和快速发展的过程，当前的数字经济贸易协定对一些重要的概念并没有明确定义。

比如，数字经济、数字贸易、数字产品、数字服务、数字身份、人工智能、物联网、个人数据与隐私等数字经济贸易方面的核心概念，它们应该包括的具体内容，各协定基本上只使用、不定义。各协定对核心概念的理解和相应规则的制定千差万别，远远达不到“统一、和谐”的地步。

第三个，是这些协定导致数字经济与数字贸易碎片化的问题。

跟传统的自由贸易协定导致地区经济贸易的碎片化一样，新的数字经济贸易协定将导致地区数字经济贸易的碎片化更严重，“意大利面条碗”现象会更普遍出现。

【注：“意大利面条碗”现象，指在双边自由贸易协定(FTA)和区域贸易协定(RTA)下，各个协议不同的优惠待遇和原产地规则就像碗里的意大利面条，一根根地绞在一起，剪不断，理还乱。例如，在每个双边自贸协定和区域贸易协定中，有关“原产地规则”的条款越来越多，也变得更加复杂，北美自由贸易协定的汽车原产地规则就是一个典型。】

亚太数字经济贸易协定比较表。作者制图

在全球层面，跟数字经济的快速发展相比，全球数字经济贸易规则的制定已明显落后于时代，WTO在此方面几乎毫无作为。

当前，全球数字经贸规则方面“三足鼎立”——

以美国为代表的支持数据自由流动、反对服务器和数据本土化的模式；

以欧盟为代表的强调隐私、视听产品例外、知识产权和消费者保护的模式；

以中国为代表的强调数字主权的模式。

在全球数字经济规则制定的竞争中，“联盟化”趋势取代了“全球化”，各主要成员利用自己的实力和优势，组建自己的数字经济共同体。

中国申请加入DEPA，无论是在全球层面还是在亚太地区层面，都将推动数字经济健康有序发展，打造公平公正、开放非歧视的数字发展环境。这将有利于探讨和制定能反映各方意愿、尊重各方利益的数字治理国际规则，为维护数据安全、促进数字发展与合作、推进全球数字治理贡献中国智慧和提供中国方案。

三是在地缘政治与战略层面，对冲美国打造的“印太战略”，为中国在地区合作与周边外交中提供更广阔的战略纵深。

当今世界正面临百年未有之大变局，世界经济格局、国际经济治理、地区合作框架面临大变动、大分化、大重组，而新冠肺炎疫情加速推进着这一变局。在逆全球化和逆区域化、单边主义、中美博弈与脱钩的背景下，地区合作进入低潮。

但美国推出的“印太战略”却日益具体化。无论是“四国联盟”还是“三边安保联盟”，都将进一步加剧地区分裂，使世界面临“两套标准、两套产品、两套市场”的风险。

中国申请加入DEPA，将有助于减轻美国打造的“包围圈”对中国经济的负面影响，削弱相关国家与美国的“捆绑”，为中国的地缘政治与战略打造新“抓手”。

当前，数字化时代的到来使得5G、大数据、云计算、工业互联网、人工智能、区块链等新兴技术不断取得突破，并加快向社会经济各个领域渗透融合。毫无疑问，数字经济蓬勃发展将深刻改变人类的生产生活方式，对各国经济社会发展、全球治理体系、人类文明进程都将产生影响深远。这给世界经济注入新动能，也给我国的发展提供了新机遇。

中国申请加入DEPA，可以看出我国参与地区与全球经济治理的决心。但在国际舞台上，仅仅表决心是远远不够的，还有三个情形需要考虑——

一是地区合作形势空前复杂。

我国所在的亚太地区，正是“百年未有之大变局”之核心区域。中国、印度等发展中大国正在快速接近世界经济中心舞台。“印太战略”、“印太合作”冲击着以APEC为载体的“亚太合作”。RCEP、CPTPP和“太平洋联盟”（PA）对地区一体化路径的竞争，将使形势变得更加复杂，这个过程可能会长期化。

当前，亚太地区合作机制面临解构与重构，各种地区合作机制进入动荡、分化期，使DEPA的扩员问题面临不确定性。

二是DEPA规则本身的挑战。

作为全球领先的数字经济贸易协定，DEPA内容的全面与规则的精密可圈可点，特别是在数字税、跨境数据流动、数据存储、政府监管等数字经济贸易四大核心内容方面，制定了比较前瞻性的规则。

这四大核心内容与中国现行的法律法规差距较大。如何加速推进国内数字经济贸易规则的完善，形成全面、统一、科学、前瞻的国内数字经济贸易法律体系，以适应DEPA的要求，对中国来说还是巨大挑战。

三是美国的选择至关重要。

在特朗普政府时期，中美关系急剧恶化，从贸易战到全方位的博弈愈演愈烈。虽然拜登上台后，美国对华政策有了一些调整，但是根据近期情况来看，两国间的竞争与博弈势头仍将持续，仍将是今后一段时间内世界性的大问题。在地区合作层面，美国推出“印太战略”，试图削弱或取代亚太合作，得到日本、印度、印尼、澳大利亚等国家的积极响应。

对于中国的申请加入，如果美国明确反对，可以肯定DEPA三国是不可能同意的；如果美国选择默认同意，DEPA三国仍有可能以技术原因拖延中国的加入。

考虑到美国既不是DEPA的成员国，又在极力推动“跨太平洋数字贸易协定”，美国另起炉灶、将“跨太平洋数字贸易协定”做大做实、将DEPA“架空”的可能性最大，从而达到让中国加入DEPA的意义最小化的目的。

近期，拜登政府越来越积极地推进跨太平洋数字贸易协定，有可能在亚太地区形成压倒性、一家独大的数字经济贸易协定，取代大部分中小国家间双边或者小多边的此类协定。

该协定将为数字贸易制定标准，包括数据的使用和电子海关安排等前沿内容。美国贸易代表戴琪已与亚太地区八个国家的贸易部长讨论过此问题，美国、加拿大、智利、澳大利亚、日本和新加坡等国家可能是首批成员，印度也有可能在未来加入其中。

协定的背后是规则，规则的背后是发展。

亚太地区数字经济与数字贸易协定的大量签订，不仅反映了相关国家对数字经济与数字贸易发展规则制定权的争夺，更重要的是，体现了相关国家地缘政治、地缘经济战略意图，是对未来发展空间的全方位布局，因此，亚太地区的数字经济贸易协定问题对地区内所有国家都至关重要。

中国申请加入DEPA，就如同鲸要进游泳池游泳一样，无论是对“鲸”还是对“游泳池”，都是巨大挑战，毕竟DEPA三国的人口只有中国人口的2%、GDP只有中国的6%。

当前，全球数据跨境流动对全球GDP增长的推动作用已超过贸易和投资。由此产生的数据跨境流动、数字本地化存储、数字安全、隐私、反垄断等一系列问题，需要规则和标准来协调，全球和区域层面的数字经济、数字贸易规则越来越重要。

申请加入DEPA符合中国进一步深化国内改革和扩大高水平对外开放的方向，有助于中国在新发展格局下与各成员国加强数字经济领域合作、促进创新和可持续发展，但这决不可能一蹴而就。

长期来讲，中国的数字经济贸易战略取决于改革开放的深入，取决于参与全球化与地区一体化的程度及中美关系的走向。这需要我们在国家战略层面来通盘考虑，需要我们高度重视数字经济贸易的规则，避免成为“数字孤岛”。

现在，中国申请加入DEPA，是迈出了第一步，令人欣慰。

但，道阻且长，这也仅仅是第一步而已。