养老制度发展过程是什么？原有制度被新制度所取代的原因是什么？

基于基本养老保险制度而言，可以从宏观整体角度对政府责任予以定义，并分析其构成要素，以及要素之间的相互作用与关系。

1、制度设计的责任要求。养老保险制度是社会保障体系中的重要部分，政府需要对进行搭建与设计。作为一项民生项目，政府对养老保险制度的制度目标必须有着清晰、合理、科学的认识。相比养老保险中其他两个主体，政府更有实力与责任去承担制度的构建、维护、发展所需要的成本，同时还需要优化个体选择，弥补其理性不足，协调主体间的关系。

“制度是为决定相互关系而人为设定的规则”，其本质属性决定制度的构建与设计只能由政府来完成，因为个体都存在一定利己主义，只有政府出面方能从宏观与公共福利的视角出发，统筹兼顾，确保制度的公平性与可持续性。

2、财政供给责任要素。基本养老保险实际保险职能的执行，是通过经济手段去防范居民可能承受的养老风险，同时对收入进行调节与再分配，加强社会公平，进而缓解社会矛盾，增进社会整体福利。

目前，各国政府介入养老保险最直接的方式，是通过财政为其提供支持，维持其稳定，财政的供给责任是基本养老保险政府责任中的核心要素。财政一般主要通过两种方式履行其供给责任：财政补贴，通过财政拨款和转移支付直接填补基本养老金；税收优惠，通过税前列支的形式，间接填补缴费方的实际支出。

我国基本养老保险制度经过数十年的变革，发展为现阶段部分积累的筹资模式。政府在其中实际责任也在不断的发生变化，其中目前就财政中的供给责任可以主要被分为以下几点：

（1）兜底责任。理想中的基本养老金是能够实现自身的平衡，自身收入能够支撑实际支出。但受人口结构、抚养比例、经济增长速率、缴费率等一系列因素影响，基金面临一系列的不确定风险，对其平衡性造成冲击。因此，为应对实际操作中由于不确定性所产生的不可避免的“缺口”，政府需要通过财政进行兜底。

（2）财政补贴责任。该模式主要是采取财政分担以及转移支付的方式进行。由于不同地区、职业、人群的实际缴费能力与收入结构存在较大的差异，需要财政补贴进行相应的调节。例如从属机关的公务员与事业单位职工、城乡居民等在养老金的缴费环节都享有不同程度的补贴优惠。

（3）历史债务责任。我国经历了计划经济向市场经济的转型，我国基本养老保险制度也随之发生了一系列的调整。大量国企职工的养老金缺口、“老人”缺少的个人账户和“中人”需支付的过渡资金构成了我国特有的转制成本，所产生的旧体制遗留下的历史债务与社会统筹缺口应由中央与地方政府分别承担。转制成本是基本养老保险制度改革与发展的必然产物，所产生的成本政府有责任进行清偿。

3、组织实施责任要素。为了基本养老保险制度正常运行，政府在其中的组织实施责任是最为基本的层面。政府有责任去建立基本养老保险相关的组织机构，例如相应的管理与经办机构，负责制定基本养老保险发展计划、养老保险费的征缴工作、养老金的计发办法、管理以及监督等工作。

就我国而言，人力资源和社会保障部、财政部以及国家税务总局都是涉及养老保险相关事务的职能部门，相应的内设机构对基本养老保险进行统一的管理与维护。

4、监督管理责任要素。基本养老保险制度合理且有效率的运行离不开一定的监督与管理机制，而政府作为“守夜人”提供监管是其基本属性。针对基本养老保险制度而言，政府对其监管职能具体可以细分为：一是监管模式的选择。共包含分散监督、集中监管与集散结合监管等模式；二是构建监管体系。

设立对国家权力机构、行政、司法、社会等多层次多维度的监管体系；三是日常监督与基金监管。日常监督是政府通过专项、不定期等监督形式对基本养老保险制度日常运行进行监督。基金监督是为了保证基础养老金的增值保值，对相应的基金管理组织进行资格审查与投资运营过程监督。

针对基本养老保险制度而言，政府责任还体现在对个人短视、道德风险、逆向选择以及代际和代内的收入分配的影响。以个人短视为例，由于基本养老保险的功能体现在为应对，当个体退休后，劳动能力与收入水平的下降所产生的风险。

由于存在个人短视的可能，个人在年轻的时候并不能都充分预见自己退休后可能遭受的风险，所以就需要政府出面通过具有一定强制性的制度安排去纠正个人的非理性与短视行为，进而保持社会的稳定繁荣。因此，基本养老保险制度其本质属性就已经决定其具有不可分割的政府责任与义务，是促进社会公平，提升公民福利的客观需求。

二、制度变迁理论。制度变迁理论是制度经济学中的重要组成部分，产生于20世纪70年代前后。制度变迁的基本原理是原有制度被新的制度所取代，而学界对其研究的要点则主要集中于这种取代行为是如何发起与进行的。

制度变迁可由多种方式进行，根据标准的不同，主要可采用三种类型：自发型与人为型的制度变迁模式；激进式与渐进式变迁方式；需求诱致性与供给强制性制度变迁。其中，需求诱致性与供给强制性制度变迁模型是由拉坦和林毅夫所提出的。需求诱致性主要是由个体或群体，因为逐利自发的提出与施行；供给强制性制度变迁是通过政府法令的直接引入而实现的，其变迁主体为政府与国家。

需求诱致性制度变迁的发起是在利益驱动下所产生，而供给强制性制度变迁可单纯因为选民投票而发生改变。在制度变迁对现行制度进行变更的过程中，会面临两种可能的成本，即激励与信息成本。具体结合需求诱致性制度变迁方式而言，在该模式下由于需求可以减少对应的激励成本，进而减少制度变迁所产生的总成本。

而信息成本则主要受政府内部的机构设置以及相关基础设施条件所直接影响。由于国家的存在，统治者对于制度的设计有政治、安全与稳定的诉求，尤其是对于公共品供给的对应制度，由于公共品具有外部性属性，政府比私人更有效率，因此强制性的制度变迁在实际操作也是一种重要的变迁方式。

自发演进的制度变迁和人为设计的制度变迁是传统且具有最深远影响的模型。其中自发演进的方式事物的变化是随机产生的，人为无法干预与预测，而人为设计则恰好相反。

在制度中的正式制度，主要是通过人为设计或引进的，而大多数非正式制度如规则、文化与习俗多半是通过自身发展，制度刚性差异，直接影响变迁成本，进而决定制度的变迁模式。激进式变迁方式与渐进式变迁方式模型是针对前社会主义国家从计划经济向市场经济转轨问题所提出的。

激进式的制度变迁也称“休克疗法”，是指在短期内采取刚性政策，强制性的进行制度变迁；渐进式的制度变迁是通过采取不同的阶段、部门、地区和群体的方式，在一定时期内，从局部到整体，逐步进行推进式的改革。它具有周期长，但助力与成本较小的特点，容易被控制，可及时消除改革进程中的障碍与矛盾。

以上为目前最为主要的三种对制度变迁方式。制度作为一种稀缺的公共物品，是利益冲突的折中产物，制度变迁的背后，是不同利益团体博弈的结果。博弈是制度变迁的源动力。当期制度的稳定，建立在制度的供给与需求的基本均衡的条件之上，任何一方的提高，都会产生新的博弈，进而创造需要新的制度与之匹配。

在我国养老保险制度改革中，存在多种形式的制度变迁方式，是一种由政府人为设计，既具有强制性有包含诱致性的混合型制度变迁，结合制度变迁理论，对我国基本养老保险制度改革与筹资机制优化意义重大。

结合制度经济学相关理论，可以简单得出以下几点简单结论：一、政府是对养老保险筹资机制优化的重要主体之一，能够产生决定性的作用，为制度变迁提供刚性制度支撑，明确制度的变迁方向；二、应充分考虑我国基本养老保险制度的发展历程与历史因素，结合政治与经济体制，更加准确的去估计路径依赖与转轨成本；

结语

三、要更加精准地进行制度设计，充分调动市场与各主体的活力，减少制度变迁成本，构建多体系、多层次、多渠道的基本养老保险筹资机制。