硬观点：经济社会风险财政化，当前地方债务风险形势如何？

　　中央经济工作会议提出，积极的财政政策要加力提效，稳健的货币政策要精准有力。展望2023，财政、货币政策如何实施？

　　1月5日，在百度财经智库、中国首席经济学家论坛独家出品的【硬观点】直播中，粤开证券首席经济学家罗志恒指出，疫情防控政策优化后，供给、需求暂时性收缩短缺，2022年12月及今年一季度经济压力较大。在他看来，今年一季度应该采取更加有力的货币政策，先进制造业、房地产、绿色低碳领域是“精准”所在。

　　西班牙对外银行亚洲研究部首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事夏乐指出，2023年经济增长预期相对乐观，同时还可能面临通胀高企、金融不稳定等挑战，货币政策有必要保持一定的审慎态度。同时，在审慎主基调下，还需要利用结构性货币政策，定向滴灌支撑经济中的痛点和薄弱环节。

　　罗志恒指出，2023年财政政策的基调有两个方面，一是加力提效，二是防范化解重大风险。一言以蔽之，就是有克制的财政宽松。在他看来，加力提效不同于2022年和2021年，而是更加类似于2019年和2020年，规模和力度在效果前面。

　　罗志恒指出，从短期看，加力提效无疑会推升财政债务，如何做到防范风险？一是盘活存量资金，将闲置的国有资源盘活起来；二是，通过中央政府加杠杆的方式转移给地方政府，因为中央政府举债成本更低，举债周期更长；三是支出端做好全面绩效管理。

　　【疫后经济恢复有三大国际经验，发消费券面临两个风险点】

　　“病来如山倒，病去如抽丝”，虽然疫情防控优化，但是经济恢复并没有那么容易，需要哪些政策支持？国外有哪些经验？夏乐援引IMF去年10月报告指出，经验主要有三个：

　　第一，与保住工作挂钩的政策比较有效。把钱或补贴付给一些主体，要求他们不裁员。具体到我国，养老金缓缴等政策，政府此前已经在做，在疫后恢复阶段很有必要延续。

　　第二，给普通百姓普遍发现金刺激消费。但是，现金发放应该更加精准，优先保护那些在疫情期间受冲击严重的弱势群体。

　　第三，更好掌握需要帮助群体的数据。不要浪费一个危机，可以通过危机补齐基础设施短板、构建社会福利网。不同于美国和英国，欧洲因为有长效福利网，疫情期间做的额外支出要少很多。

　　具体到中国当下，夏乐指出可以考虑对个人或家庭部门适当加以补贴，地方政府可以发放消费券，来提升大家消费意愿。

　　关于发消费券，钮文新提出这样一个疑问：地方政府财政捉襟见肘，债务压力非常大，在这个背景下应该怎么做？如何把地方政府债务做合理处置？

　　罗志恒表示，面临冲击之下，财政可以从收入端和支出端同时发力助企纾困，提振消费。面对疫情冲击，中国和美国等其他经济体采取的政策有所差异，中国保市场主体、保供给，美国等其他经济体保居民购买、保需求。

　　罗志恒分析，发消费券要考虑两个风险点，一是消费节奏转移，总量并不一定扩大；二是消费券会导致区域间转移，中西部地区没有动力发。为更好解决中长期问题，财政应该从解决收入分配问题入手，缩小贫富差距，提高边际消费倾向。

　　《中国经济周刊》首席评论员钮文新补充称，中国财政应该更多集中到投资方向，只有在投资方向努力，底层老百姓才能有收入。新基建很有必要，但是包给专业公司去做，对全社会老百姓普惠就不够了。“从投资端发力、增加普通老百姓就业机会，会不会带来更好的消费市场？”钮文新提出这一猜想。

　　【人民币没有长期贬值理由，预计在6.8附近稳定】

　　美联储还在加息，显然会产生一些货币政策外溢效应，将直接威胁到人民币走势。人民币未来将怎么走？

　　夏乐指出，人民币今年会更多会呈现双边波动，而不像去年的单边波动。回顾过往，2015年之后或者2016年开始，人民币汇率很大程度上由中国经济力量主导。当中国经济走得稳、走得好的时候，人民币就会显露出强劲的走势。只要我国经济走得好，大家自然会把更多投资放到人民币资产上来，人民币在国际上的地位也会不断提高，这都有利于支撑汇率。

　　钮文新补充称，人民币没有长期贬值的理由，因为经济并没有出现使之贬值的动力，疫情过去了，经济恢复了，汇率也会回来的。同时，还应该认识到贬值升值都是双刃剑，应该尽可能保持汇率稳定。

　　罗志恒分析，关于汇率不同群体诉求是不同的，例如在进口、出国等因素影响下，人们的态度都会转变。但是2023年人民币汇率会保持基本稳定态势，预计在6.8附近。

　　钮文新也指出，希望在6.8附近能够稳定，稳定了以后企业预期才能稳定。“如果不稳定的话，不管升值还是贬值，大家心里都慌，贬值的时候出口，趁着贬值多赚钱；升值的时候快点进口，趁着升值能够多赚几个钱，但这种东西都是非常浮躁的”。

　　【不存在所谓3%赤字率警戒线问题，财政空间在持续收窄】

　　今年1-11月，中国全口径财政赤字7.75万亿，去年只有3.71万亿。有人预计今年财政赤字可能达到10万亿，怎样面对如此巨大的财政赤字缺口？是不是还要发一些特别国债，用时间慢慢消化它？

　　罗志恒表示，3%赤字率问题和特别国债问题，并不是问题的核心，问题的核心在于政府收支差通过什么方式来弥补。如果有更多存量资金盘活，历史结余资金使用，赤字率可以压下来一点，就可以不到3%。2023年要稳增长、稳就业、稳物价，把稳增长上升到更加重要的高度，发行长期建设国债就不需要发特别国债。

　　具体到2023年赤字率，罗志恒坦言应该会突破3%，因为可以盘活的资金体量相对而言没那么大了，赤字率估计可能会突破3%或者3.5%。

　　罗志恒强调，国际上不存在所谓3%赤字率警戒线问题，“如果把政府所有的收支活动放在一块，我们的赤字率早就接近10%了，跟3%早就没有半毛钱关系了，把铁道债、城投债、政策性金融债加起来，基本就是10%的水平。”罗志恒补充，关键在于通过什么方式来弥补，而不是揪住那个点不放。如果单纯把赤字率控制在3%以下，可以专项债发得高高的，专项债反正不计入赤字。

　　对于中国而言，未来还有没有财政空间？罗志恒表示，总体看财政空间是有的，但是空间在持续收窄。

　　当前中国财政形势收支矛盾在加剧，区县政府这一级面临流动性风险和财政重整风险，应该说财政形势是紧平衡和负重前行。

　　同时，我们面临一些经济社会风险财政化问题。比如房地产出现风险财政去兜底，去保交楼。金融风险出现问题，比如河南村镇银行出现问题怎么办，垫付了几百亿资金。金融风险财政化，城投风险财政化，通胀风险财政化，对财政空间形成制约。

　　有利的方面看，我国有大量公有资产，对财政空间是有利的。从货币金融环境看，目前整体利率水平和美国持续加息相比，有利于我们发债。

　　钮文新补充称，看财政赤字和债务问题，不能从绝对规模上进行静态考量，而应该在不断变化的过程考量它的风险。

　　【地方债务规模不是问题关键，关键在于发债支出效率和结构】

　　关于房地产，夏乐指出，房地产政策转向保交楼，如果政策目标是不出现金融风险和社会风险的话，目前的转向是有效的。夏乐指出，长效机制还是要坚持，不应该再去刺激房地产，“房住不炒”作为金科玉律应该坚持。越来越多国家开始在房地产市场进行干预，就是因为它们看到房价过度炒作是给金融体系、经济带来了一定的风险。

　　罗志恒分析，房地产市场到2023年下半年可能会逐步企稳，但是中长期向下的拐点已经到来。原因在于劳动年龄人口，或者说主力购房人群人口在2010年见顶并持续回落。这两个见顶，意味着房地产需求没那么大了，转向了结构改善、品质提升。

　　房地产市场政策已经在回暖，但是城投债并不乐观，很多地方城投债已经开始违约。这些问题会对整个地方财政、土地市场、房地产市场都会有一系列影响。

　　近日，贵州遵义最大城投——遵义道桥建设（集团）有限公司披露的银行贷款重组方案引起广泛关注。根据重组协议，155.94亿元银行贷款重组后期限调整为20年，利率调整为3%/年～4.5%/年，前10年仅付息不还本，后10年分期还本。

　　罗志恒表示，只要是通过市场化方式解决，通过展期降息问题都不大，要按照市场化、法治化的方式来解决问题。

　　罗志恒指出，遵义道桥的例子，反映出地方政府债务风险问题，以及地方政府隐性债务风险问题。背后更深层次的原因在于，宏观财政汲取能力下行，支出责任刚性范围扩大，以及经济社会风险财政化，使得财政缺口越来越大，以至于中央转移支付还不能弥补缺口。

　　这些年大规模减税降费和退税，宏观税负持续下行，财政汲取能力持续下行。政府支出责任刚性程度上升。过去单一考核GDP，现在环境保护、精准脱贫、防范化解重大风险都要做。大疫三年，面临诸多经济社会风险问题，房地产风险、金融风险都要财政兜底，最后转嫁成为财政风险。

　　怎么看待地方债务风险问题？罗志恒指出，地方债务规模不是问题关键，关键在于发债支出效率和结构是什么样的，以及整个债务的期限结构，会不会出现期限错配导致违约问题。如果借的是长款，干的活是短期的，这没有任何问题，不会出现违约的问题。

　　怎么解决这个问题？罗志恒指出，要从根本上解决政府和市场关系。事业单位既不是市场化，也不是行政单位，有大量靠财政供养人员。

　　罗志恒也表示，我们的发展阶段决定了短期内会涌现出地方政府债务比较突出的问题，“人家西方几百年走到现代化，我们改革开放才四十年”。这跟粗放型增长模式有较大关系。中国是不缺资金，缺的是资本，如果资本市场起来，就不用通过债务驱动经济发展，也就不会有这么多的债务问题。

　　【实现区域均衡发展，转移支付应跟着人走】

　　中国地域辽阔，省与省之间资源禀赋、经济强弱都不一样。如何通过财政努力，使发展更加平衡，这是一个重大问题。过去，更多看到的是中央财政转移支付，未来会有哪些手段?

　　罗志恒指出，实现区域均衡发展，一是转移支付跟着人走，二是把重心上移，由省级政府来确定这种区域均衡。

　　区域均衡发展有两种思路，一种是把人按在那里，再把资金资源转移过来；另一种是，人留在不同区域，转移支付跟着人走。过去因为农村弱，所以转移支付给农村；因为中西部比较弱，所以转移给中西部地区。未来理念需要改变，要让转移支付跟人挂钩，做到教育、医疗、养老人均公共服务均衡。

　　夏乐对此补充称，长期福利跟着人走，例如发消费券，地方政府应该照顾到所有居民，而不仅是户籍居民，只要在你的城市生活、做出贡献，就应该得到福利。在技术上我们也有很多优势，简单一个按钮直接可以把补贴发到个人账户。

　　钮文新表示，转移支付跟着人走，但是可能带来西部更加空心化的问题。人都跑到东部来了，有没有这种可能性？他认为，这些问题都在探讨之中，应该进一步讨论清楚。

　　【供给和需求应该兼顾，对中小企业扶植不宜过早退出】

　　中央经济工作会议中，从整个经济战略的全局出发定了今年应该在内需方向多发力，而且要把扩大消费摆在很重要的优先位置。

　　夏乐指出，在中央政府层面全国性地给老百姓发现金，现在看好像遇到一些障碍，不排除未来地方政府层面有能力、有意愿的多做一点。此外，对于中小企业的扶植不宜过早退出，因为存在疫情的不确定性，不能让一些小企业倒在黎明前。

　　夏乐还特别强调，如果在需求侧做了刺激，在供给侧什么都不做，可能会加大未来通货膨胀的风险。这就需要供给和需求兼顾，在供给侧充分照顾这些中小企业。

　　罗志恒表示，对于中国经济而言，最大的韧性就在于每个人发自内心的对美好生活的向往。经济如何起来？只需要给市场主体提供一个正常的生产生活秩序，中国经济就能够起来。

　　要解决消费的问题，其实很简单，就是稳增长和稳就业。可以做的包括，基础设施投资建设、进一步调整房地产政策，对互联网行业规范的同时还要促进其发展。“这样就业起来了，消费就会自发释放，都不需要刺激，花钱买快乐的事情谁不愿意干。”罗志恒强调。

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